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上級不配合基層咋創新?八大難點致基層治理低效

2019-07-02 09:54:30 來源:半月談網 字號:
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  上級不配合,基層哪敢主動創新?八大難點致基層治理低效

  基層治理中,有哪些“零件”不堪使用致使治理失準?有哪些“鏈條”傳導不暢致使治理失靈?又有哪些環節缺乏“潤滑”以致治理失速?半月談編輯部特別捕捉基層治理中的深層次矛盾,梳理出八大難點,為改變基層治理低效尋診把脈。

  關鍵詞:履職空轉、目標錯位、中層梗阻、“非常”濫用

  擔當走偏、彈性欠缺、結構倒懸、成本錯配

  難點一

  履職空轉:看似人人經手,其實個個不管

  在北方某省的一個鄉鎮,半月談記者看到一份關于鄉村振興的文件,文件附頁很厚,涉及中央、省里出臺的關于鄉村振興的政策。這份文件的批閱欄里寫著“請某某縣長、某局長閱”,每個人的名字上都只劃了一個圈。總共有10多個人圈閱,涉及農業、林業、財政等部門以及相關縣領導,但沒有一條具體意見。

  當鎮里干部期待市里和縣里出臺具體實施意見的時候,等來的卻是帶著一堆圈的文件。“圈閱一大堆,意見沒一條。”基層干部認為,中央、省里的文件是指導性意見,統攬全局,不可能面面俱到。要想具體指導實踐,還得市里、縣里和省里具體部門針對不同情況,出臺具體的細則。

  于是,基層干部向上級相關部門請示該如何做、能不能做的時候,得到的答復是“按相關政策規定辦”。受訪基層干部反映,如今,文來文往,文件批轉依舊,但有具體意見的少了,“看似人人經手,其實個個不管。”

  基層干部認為,這種推來推去的事情,常常是比較棘手、政策邊界把握不清、權責界定不明的工作。有的時候,會議有傳達、工作有布置、事后有督查,但工作沒進展,事情沒解決。“個個都是‘二傳手’,沒有主攻手,‘空轉’背后潛藏風險。”一位基層干部說。

  難點二

  目標錯位:上級看“單項成績”,基層要綜合考量

  北方某鎮上有一家存在多年的企業。環保督查期間,這家企業被認為距離居民區太近,必須整改。為了落實整改意見,縣里要求鎮政府和鎮上的這家企業必須將周圍1.4公里范圍內的居民全部搬走,且規定了整改期限。

  “1.4公里是10多年前根據過去的技術標準制定的要求,現在企業技術條件已遠勝當時,用老標準來要求現代科技條件下的企業,明顯不符合實際情況。而且,就幾個月的時間,要將周邊1萬多居民搬走,怎么可能?”該鎮黨委書記說。

  為了滿足上級要求,這個鎮和企業只得簽訂搬遷承諾書。“不簽有什么辦法?如果不做出限定時間內把這些居民都搬走的承諾,企業年審就無法通過。老板都被逼哭了。”當地干部說。

  基層干部認為,承諾算整改措施之一,上級部門拿到這個承諾就好交差。至于承諾里的內容是不是符合實際,能不能完成,則不在上級的考慮范圍。但對作出承諾的基層干部來說,如果承諾內容到時無法兌現,等待他們的就是問責。

  對鎮里來說,其實更多考慮的是信訪穩定問題。“連補償方案都沒有,幾個月把1萬多名老百姓搬走,很容易有信訪維穩事件。有了上訪的,被問責的還是鄉鎮干部。”鎮黨委書記說。

  受訪基層干部認為,部分上級部門或領導只考慮自己的單項工作,要求太教條、唯上不唯實,以及上下級有效溝通互動不足等,是導致出現這種現象的原因。

  一名鄉鎮干部說,有的上級部門看到周邊其他地方類似的工作做完了,就要求我們也必須做完,卻不關心實際情況如何。“為啥別的鄉鎮能做,你不能做?做不好就是能力不足。”其實,其他地方也許同樣為難,也扛著風險,甚至只是變通一下應付差事。

  難點三

  中層梗阻:上面事情往下甩,下面問題對上瞞

  去年,為抓好交通運輸安全,中部某省整治車輛超載問題。初衷本來是好的,但工作一級一級往下傳達,卻變了味。作為職能部門的縣市公路局本應到一線部署安排,但在部分縣,卻完全變成了鄉鎮一級的事情。

  某鎮黨委書記告訴半月談記者,工作布置后,縣公路局一位領導打來電話,要求鄉鎮設點攔車檢查。鎮黨委書記試探著問:“鄉鎮沒有上路執法權,請問公路局能不能派人過來?你們來了名正言順執法,我們全力配合。”不料,對方的回答簡單粗暴:“這是上面布置的工作,我已經傳達給你們了,我們忙不過來,你們自己搞定。”

  結果,鄉鎮干部硬著頭皮上路執法。有司機質疑他們沒有執法權,不讓攔車和檢查,雙方起了爭執。司機拍視頻發到網上,產生負面輿情,縣里追責下來,受處罰的是鄉鎮干部,本應承擔牽頭責任的公路局干部,反而平安無虞。

  在南方某貧困縣的產業扶貧過程中,部分鄉鎮向縣里和市里反映,產業扶貧推進存在難以克服的困難,如果不顧客觀實際強推硬上,可能導致產業發展失敗或者產業過剩,建議向省、中央層面反映并調整思路。但是縣和市里相關職能部門認為,在各地積極宣傳成績的背景下,自己去反映困難和問題,會對地方和自身帶來負面影響,因此決定不往上反映。

  基層干部認為,原本縣市一級擁有更多的行政資源,應當積極參與到各項具體工作中,但有的地方把任務全部往下推;下級有困難有問題,本應往上反映,但基于對自身政績的考量,縣市一級往往都選擇性上報,有時甚至大事小報或瞞報。這導致本來應當是牽頭協助基層解決問題、幫助上級及時了解基層困難的中間層,成了“隔絕層”“梗阻層”。一些問題由此長期得不到解決,非常容易形成“堰塞湖”,對穩定和發展帶來較大影響。

  難點四

  “非常”濫用:非常反常,卻成了日常

  “如果一周讓我休息一天,能夠陪陪家人,處理點自己的事,我的幸福指數能提高60%。”一名80后鎮黨委書記告訴半月談記者,今年清明節,他所在的鎮全員防火沒有放假,節后上面又布置了一個“百日攻堅”活動,他們白天干活、晚上調度,連續一周多沒有回家。

  除了加班成為常態,在基層,還有很多非常手段、非常方式常態化的現象。如:“非法施政”常態化,在沒有執法權的情況下,基層干部長期充當著拆違、治污“排頭兵”的角色,不少鄉鎮被告敗訴后仍不得不堅持“非法施政”。

  還有一些地方患上了“亮點依賴癥”“創新強迫癥”,認為日常工作干得再好也是應該,非要玩點“花活兒”才算成績,投入大量人力和資源,不僅加大了基層負擔,還可能忽視了主業和日常工作,引發群眾不滿。

  “非常反常,成了日常”的背后,往往存在治理評價標準的走偏和反常。在有的地方,加班成為常態,并不是活多得干不過來,而是領導認為這樣才算認真工作。有的基層干部疲于應付領導的“創新期待”,整天琢磨怎么“造典型”“樹樣板”,原本應為百姓服務的普普通通的日常工作,屢次被要求“創新出彩”,陷入“創新陷阱”。

  一位鄉鎮干部舉例說,上面讓搞農村人居環境整治,本來應該各村齊頭并進,可是有的鄉鎮把有限的資金、資源集中包裝一兩個村,其他村不管不問。縣里非但沒有批評這個鄉鎮,反而頻頻領著上級單位到包裝的“花瓶村”觀摩,對該鄉鎮的工作高度肯定,那些整體推進“正常干活兒”的鄉鎮卻備受冷落。

  難點五

  擔當走偏:做官有一套,做事缺辦法

  中部某市去年開展黃標車治理,本是一件大好事,但上頭出臺的文件要求當年全部清理完畢,不然績效考核排名扣分,最后演變成為一半以上的黃標車被假治理的鬧劇。

  半月談記者從部分縣區了解到,這份文件完全是上級部門不考慮實際情況和鄉土人情,不進行深入調研和聽取基層情況,在辦公室里憑借想象的美好愿望制定的。部分基層干部反映情況,希望能夠調整,給予基層一定彈性,但上級最終沒有聽取這些來自基層的意見建議。

  最終,為了完成任務,部分基層不得不直接讓交警隊注銷車輛,但車子實際上還在路上跑,成為黑車。而且,當地已經發生黑車出車禍事件,傷者無法得到合理賠償,肇事者無法使用保險,因而變相成為政府掏腰包補償。

  多地干部認為,長期以來,基于我國的行政體制,上級政府較多利用各種體制內的責任書、考核目標形式,對下一級政府進行考核,而下對上、社會公眾對政府評價的機制性約束、激勵卻很少。在“對上負責”的責任體系下,治理中出現偏向做官邏輯而非做事邏輯也就見怪不怪了。

  中部某市推進產業扶貧,市領導要求加強典型示范引領,到了縣里,領導就要求相關部門和鄉鎮盡快做出成果,打造成典型。具體實施的干部叫苦連天:“表面看起來光鮮亮麗,有這個經驗,有那個創新,其實更多是拿錢堆出來的,不具可復制可推廣性。”

  最終,縣領導來走馬觀花調研,舉全縣之力,重點、重金打造的幾個“盆景”自然得到首肯。但基層干部反映,只要資金不再投入,這個所謂的產業扶貧典型很可能難以持續,留下一堆爛攤子。

  多地基層干部還反映,工作做得好不好,能不能提拔,常常是上級說了算,因此部分地方抓鄉村振興、美麗鄉村、環境整治、空心村整治等工作,都是投入重金打造盆景典型,領導來視察時看了滿意即可,其實面上的情況改觀并不大。

  難點六

  彈性欠缺:上級不配合,基層哪敢主動創新

  “算下來,我們鎮的工作人員有7種不同的身份,編外人員占大多數,且是鄉鎮工作的主力。”東部某鎮黨委書記說。但這些人由于身份問題,無法在職務職級上得到晉升,一樣的辛苦,卻不一樣的待遇,很多人看不到希望,沒有工作熱情。

  為了調動他們的積極性,這個鄉鎮打算成立一個類似鎮辦企業的公司,把他們都放到公司里去,優先讓這個公司承擔鎮上的水利工程、農田整治、綠化、城鎮建設等工作。“反正鄉鎮要雇人干這些活兒,給他們成立了公司,就可以優先雇他們。公司有了收入,可以提高這部分人的收入,調動他們的積極性。”該鎮黨委書記說。

  于是,這名鎮黨委書記向縣里匯報,不僅沒有得到批準,反而招來責備。理由是“縣里所有鄉鎮都沒有這樣的先例”。令鄉鎮干部不解的是,縣里好幾個局都有這樣的公司,一些街道社區也有這樣的公司,為什么鄉鎮不能有?

  受訪基層干部反映,隨著社會轉型加快,新問題不斷出現,基層治理勢必要打破一些條條框框的限制。但這種創新在實踐中進展困難:當向上級請示時,上級未置可否;一旦出了問題,上級可能就要問責。沒有上級的配合,不少基層干部逐漸失去探索創新的積極性。

  在北方某省的農村改廁工作中,一開始是“一刀切”,要求全部采用雙甕腳踏式充水廁所。但是,有的農村改用水桶沖廁會更切合實際。“唯實不唯上,就會被問責。”一名鄉鎮干部說,由于不切實際,改廁工作很難推進,直到這個省的省級領導了解情況后,把“一刀切”的標準改了,這項工作才更順暢地開展。

  難點七

  結構倒懸:出點子的多,抓落實的少

  “不妨梳理一下,鄉鎮一共有多少活兒,像列政府職能一樣搞個目錄,看看就目前的人員編制能不能干完?”一名縣領導說,干不完,上級又硬壓,無奈之下只好搞形式應付。

  一名鄉鎮副鄉長告訴半月談記者,他一個人擔負著農業、水利、林業、農村環境整治、防火、防汛、道路兩邊林帶治理、氣象、農業統計報表、養殖廠監管、動物防疫、非洲豬瘟防控、包村信訪穩定等活兒。

  “有的看似小活,比如統計報表,實際耗費的精力非常大。”該副鄉長說,這些活兒對應著上級農業農村、氣象、信訪、生態環境等10多個部門,這些部門級別越高人員越多,且都是“出點子的”,只有到了鄉鎮才是“抓落實的”。每個部門都向他提要求、要結果,忙不過來只能是各種應付。

  他們鄉鎮雖然還有3個農口的自籌自支臨時工,有時候可統籌做一些工作,但相對于繁重的任務來說杯水車薪。在那些沒有自籌自支工作人員的鄉鎮,落實情況更是糟糕。

  不少基層干部反映,當前,治理結構倒金字塔,上面布置工作的多、提要求的多、督查監管的多,而到了基層,往往很多工作壓在一個人頭上。這種治理結構導致很多問題,也直接催生了基層形式主義。

  采訪中,一位鄉黨委書記告訴半月談記者,一次,他接到上級領導布置的一個根本不可能在規定時間完成的任務,無奈之下,他只好批給副鄉長去做。

  時限到后,副鄉長匯報說,任務完成了。“我干了這么多年鄉鎮工作還不知道?這任務是不可能完成的,但是我也不能去查,查出沒完成反而‘套’住了我,只能是順水推舟,轉頭也給上級匯報工作完成了。”這位鄉黨委書記說。

  難點八

  成本錯配:高負荷強運轉,催生無成就感的疲態

  一邊是基層治理空轉,一邊是基層干部超負荷運轉,當下治理成本錯配在基層干部的日常工作中體現得格外明顯。

  盡管中央一再給鄉鎮減負,一名鎮長仍然形容自己每天處于“六多”狀態:積壓事情多、新增任務多、文件多、督查多、會議多、加班多,只有約五分之一時間在干實事,其他時間都在開會、寫匯報材料、迎接督查等。他說,“每天起床就會發現各種事情、各種壓力撲面而來。到晚上睡前總結,發現辛苦一天,意義并不大,迷茫和挫敗感很強。”

  鄉鎮干部為啥這么忙?鄉鎮工作為啥這么累?部分專家認為,在我國加快發展的背景下,脫貧攻堅、鄉村振興、環境整治、風險防控等一系列工作都越來越受重視,也反映了政府對群眾日益增多的訴求的積極回應,各級黨員干部確實都承擔了越來越大的工作量。

  但是,部分工作量完全是可以避免的,有的治理成本是重復和無效的,原因在于其背后各種考核、檢查、驗收、調研設置安排不科學。同時,也存在層層推責導致任務下沉,多頭考核、政出多門、神仙打架導致的工作重復和無效低效工作等原因。

  武陵山區一名鎮黨委書記認為,人少、事多、能力欠缺只是一方面的原因,政策、機制、輿論環境等是更深層次的原因。基層干部常常不是怕辛苦,而是怕辛苦之后還沒有價值感、成就感,還得不到群眾的認可。(半月談記者 周楠 邵琨 范世輝)

(編輯:冀江彤)
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